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目 錄 前 言 一、我國糧食安全取得的成就 （一）糧食綜合生產能力保持基本穩定 （二）糧食流通體制改革取得重大突破 （三）糧食安全政策支持體系初步建立 （四）糧食宏觀調控體系逐步完善 二、我國糧食安全面臨的挑戰 （一）消費需求呈剛性增長 （二）耕地數量逐年減少 （三）水資源短缺矛盾凸現 （四）供需區域性矛盾突出 （五）品種結構性矛盾加劇 （六）種糧比較效益偏低 （七）全球糧食供求偏緊 三、保障糧食安全的指導思想和主要目標 （一）指導思想 （二）主要目標 四、保障糧食安全的主要任務 （一）提高糧食生產能力 （二）利用非糧食物資源 （三）加強糧油國際合作 （四）完善糧食流通體系 （五）完善糧食儲備體系 （六）完善糧食加工體系 五、保障糧食安全的主要政策和措施 （一）強化糧食安全責任 （二）嚴格保護生產資源 （三）加強農業科技支撐 （四）加大支持投入力度 （五）健全糧食宏觀調控 （六）引導科學節約用糧 （七）推進糧食法制建設 （八）制定落實專項規劃 專欄一：保障國家糧食安全主要指標 專欄二：糧食生產能力建設重點工程 專欄三：非糧食物發展重點工程 專欄四：糧食流通、加工領域重點工程 專欄五：擬編制的重點專項規劃 前 言 糧食安全始終是關系我國國民經濟發展、社會穩定和國家自立的全局性重大戰略問題。保障我國糧食安全，對實現全面建設小康社會的目標、構建社會主義和諧社會和推進社會主義新農村建設具有十分重要的意義。黨中央、國務院始終高度重視糧食安全，把這項工作擺在突出的位置。當前我國糧食安全形勢總體是好的，糧食綜合生產能力穩步提高，食物供給日益豐富，供需基本平衡。但我國人口眾多，對糧食的需求量大，糧食安全的基礎比較脆弱。從今后發展趨勢看，隨著工業化、城鎮化的發展以及人口增加和人民生活水平提高，糧食消費需求將呈剛性增長，而耕地減少、水資源短缺、氣候變化等對糧食生產的約束日益突出。我國糧食的供需將長期處于緊平衡狀態，保障糧食安全面臨嚴峻挑戰。 保障我國糧食安全，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，按照全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村的戰略部署和總體要求，堅持立足于基本靠國內保障糧食供給，加大政策和投入支持力度，嚴格保護耕地，依靠科學技術進步，著力提高糧食綜合生產能力、完善糧食流通體系、加強糧食宏觀調控，構建適應社會主義市場經濟發展要求和符合我國國情的糧食安全保障體系。 為切實保障我國中長期糧食安全，根據黨的十七大精神和《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，特編制本綱要。綱要在總結近１０年我國糧食安全取得的主要成就和分析今后一個時期面臨挑戰的基礎上，提出了２００８年至２０２０年保障我國糧食安全的指導思想、目標和主要任務及相應政策措施，是今后一個時期我國糧食宏觀調控工作的重要依據。 本綱要中的糧食，主要指谷物（包括小麥、稻谷、玉米等）、豆類和薯類；食物，指糧食、食用植物油、肉、禽、蛋、奶及水產品。規劃期為２００８—２０２０年。 一、我國糧食安全取得的成就 新中國成立以來，黨中央、國務院高度重視糧食安全問題，始終把農業放在發展國民經濟的首位，千方百計促進糧食生產，較好地解決了人民吃飯問題，取得了舉世公認的成就，為世界糧食安全做出了巨大貢獻。特別是近年來，在工業化和城鎮化進程加快、耕地面積逐年減少、居民消費水平日益提高的情況下，實現了糧食產量的穩定增長，保證了居民食物消費和經濟社會發展對糧食的基本需求。近１０年來，我國糧食自給率基本保持在９５％以上。２００７年我國糧食總產量５０１６億公斤，人均占有量３８０公斤，人均消費量３８８公斤。居民膳食結構不斷改善，食物消費日趨多樣，口糧消費逐步減少，肉、禽、蛋、奶、水產品及食用植物油等消費逐步增加，營養水平不斷提高。據聯合國糧農組織測算，２００２年我國居民人均每日食物熱值、蛋白質和脂肪含量已超過世界平均水平。 （一）糧食綜合生產能力保持基本穩定。 ２０世紀９０年代以來，我國農業生產邁上了新臺階，糧食進入供求基本平衡、豐年有余的新階段，食物供給水平不斷提高。１９９６年糧食播種面積達到１６．９億畝，產量突破５０００億公斤，其中谷物超過４５００億公斤。“九五”期間，糧食產量基本保持在５０００億公斤水平。１９９８年以后，由于連年豐收，庫存逐年增加，市場糧價下跌，加之調整農業生產結構，糧食播種面積逐年減少。２００３年糧食播種面積降至１４．９億畝，比１９９８年減少２．１６億畝；糧食產量由１９９８年５１２３億公斤降至４３０７億公斤，減產８１６億公斤，主要是稻谷、小麥和玉米等谷物減產。２００４年以來，黨中央、國務院采取保護耕地、按最低收購價托市收購糧食、減免稅收、建立直接補貼制度、加大投入等一系列政策措施，調動了農民種糧積極性，糧食生產實現恢復性增長。２００７年，糧食播種面積恢復到１５．８６億畝，比２００３年增加０．９６億畝；產量達到５０１６億公斤，比２００３年增產７０９億公斤。其中，谷物面積１２．９億畝，增加１．３６億畝；產量４５６３億公斤，增產８２０億公斤。 農業生產條件逐步改善，糧食綜合生產能力穩步提高。１９９６—２００６年，全國新增有效灌溉面積近１億畝，新增節水灌溉面積近１．５億畝，全國耕種收綜合機械化水平提高４．６個百分點，農業科技進步貢獻率提高１３個百分點，良種覆蓋率達到９５％以上。糧食單產水平顯著提高，２００７年全國糧食平均畝產３１６．２公斤，其中谷物畝產３５５公斤，創歷史最高水平。糧食品質結構不斷優化，優質小麥、水稻種植比重分別達到５５％和６９％。 在保證糧食生產穩步發展的基礎上，其他食物供給日益豐富。與１９９５年相比，２００７年肉類產品人均占有量５２公斤，增加８．５公斤，其中牛羊肉所占比重提高３個百分點；禽蛋人均占有量１９公斤，增加５．２公斤；牛奶人均占有量２６．７公斤，增加近２２公斤；水產品人均占有量３６公斤，增加１６公斤左右。 （二）糧食流通體制改革取得重大突破。 １９９８年以來，根據建立社會主義市場經濟體制的要求，國家積極穩妥地推進以市場化為取向的糧食流通體制改革。以市場供求為基礎的糧食價格形成機制逐步建立，糧食收購市場和收購價格全面放開，市場機制配置糧食資源的基礎性作用得到充分發揮。統一開放、競爭有序的糧食市場體系初步形成，現貨交易進一步活躍，期貨交易穩步發展。國有糧食企業全面推向市場，“老人、老糧、老賬”歷史包袱基本解決，在糧食收購中繼續發揮主渠道作用。糧食市場主體趨向多元化，規模化、組織化程度有所提高，市場競爭能力增強。 （三）糧食安全政策支持體系初步建立。 公布實施土地管理法、農村土地承包法和基本農田保護條例，建立了最嚴格的耕地保護制度。取消農業四稅（農業稅、除煙葉外農業特產稅、牧業稅和屠宰稅），實行糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合直補等政策，初步建立了發展糧食生產專項補貼機制和對農民收入補貼機制。對稻谷、小麥實施最低收購價政策，完善了對種糧農民的保護機制，市場糧價基本穩定。調整國民收入分配結構，加大對農業投入傾斜力度，初步建立了穩定的農業和糧食生產投入增長機制。調整中央財政對糧食風險基金的補助比例，實施對產糧大縣獎勵政策，加大對糧食主產區的轉移支付力度。 （四）糧食宏觀調控體系逐步完善。 完善糧食省長負責制，進一步強化省級人民政府在糧食生產和流通方面的責任。完善中央和地方糧食儲備體制，確立糧食經營企業最低庫存制度，增強了國家對糧食市場的調控能力。加強糧食進出口品種調劑，促進了糧食供需總量平衡。糧食產銷區合作關系得到發展。國家糧食應急保障機制初步建立。公布施行糧食流通管理條例和中央儲備糧管理條例，依法管糧取得重要進展。糧食倉儲和物流設施條件有所改善，從１９９８年至２００３年，利用國債資金建設國家儲備糧新增庫容５２７億公斤，糧食物流“四散化”（散裝、散卸、散存、散運）變革開始起步。 二、我國糧食安全面臨的挑戰 近年來，我國糧食生產發展和供需形勢呈現出較好局面，為改革發展穩定全局奠定了重要基礎。但是必須清醒地看到，農業仍然是國民經濟的薄弱環節，隨著工業化和城鎮化的推進，我國糧食安全面臨的形勢出現了一些新情況和新問題：糧食生產逐步恢復，但繼續穩定增產的難度加大；糧食供求將長期處于緊平衡狀態；農產品進出口貿易出現逆差，大豆和棉花進口量逐年擴大；主要農副產品價格大幅上漲，成為經濟發展中的突出問題。從中長期發展趨勢看，受人口、耕地、水資源、氣候、能源、國際市場等因素變化影響，上述趨勢難以逆轉，我國糧食和食物安全將面臨嚴峻挑戰。 （一）消費需求呈剛性增長。 糧食需求總量繼續增長。據預測，到２０１０年我國居民人均糧食消費量為３８９公斤，糧食需求總量達到５２５０億公斤；到２０２０年人均糧食消費量為３９５公斤，需求總量５７２５億公斤。 糧食消費結構升級。口糧消費減少，據預測，到２０１０年我國居民口糧消費總量２５８５億公斤，占糧食消費需求總量的４９％。到２０２０年口糧消費總量２４７５億公斤，占糧食消費需求總量的４３％。飼料用糧需求增加，據預測，到２０１０年飼料用糧需求總量為１８７０億公斤，占糧食消費需求總量的３６％；到２０２０年將達到２３５５億公斤，占糧食消費需求總量４１％。工業用糧需求趨于平緩。 食用植物油消費繼續增加。據預測，２０１０年我國居民人均食用植物油消費１７．８公斤，消費需求總量２４１０萬噸；２０２０年人均消費量２０公斤，消費需求總量將達到２９００萬噸。 （二）耕地數量逐年減少。 受農業結構調整、生態退耕、自然災害損毀和非農建設占用等影響，耕地資源逐年減少。據調查，２００７年全國耕地面積為１８．２６億畝，比１９９６年減少１．２５億畝，年均減少１１００萬畝。目前，全國人均耕地面積１．３８畝，約為世界平均水平的４０％。受干旱、陡坡、瘠薄、洪澇、鹽堿等多種因素影響，質量相對較差的中低產田約占２/３。土地沙化、土壤退化、“三廢”污染等問題嚴重。隨著工業化和城鎮化進程的加快，耕地仍將繼續減少，宜耕后備土地資源日趨匱乏，今后擴大糧食播種面積的空間極為有限。 （三）水資源短缺矛盾凸現。 目前，我國人均占有水資源量約為２２００立方米，不到世界平均水平的２８％，每年農業生產缺水２００多億立方米，且水資源分布極不均衡，水土資源很不匹配。我國北方地區水資源短缺矛盾更加突出。東北和黃淮海地區糧食產量占全國的５３％，商品糧占全國的６６％，但黑龍江三江平原和華北平原很多地區超采地下水灌溉，三江平原近１０年來地下水位平均下降２—３米，部分區域下降３—５米，華北平原已形成９萬多平方公里的世界最大地下水開采漏斗區（包括淺層地下水和深層承壓水）。此外，近年來我國自然災害嚴重，不利氣象因素較多，北方地區降水持續偏少，干旱化趨勢嚴重。今后受全球氣候變暖影響，我國旱澇災害特別是干旱缺水狀況呈加重趨勢，可能會給農業生產帶來諸多不利影響，將對我國中長期糧食安全構成極大威脅。 （四）供需區域性矛盾突出。 糧食生產重心北移。２００７年１３個糧食主產區產量占全國總產量的７５％。其中河北、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南７個北方產區，糧食產量占全國的比重由１９９１年的３６．２％提高到２００７年的４３．５％。南方糧食生產總量下降。江蘇、安徽、江西、湖北、湖南、四川６個南方產區，糧食產量占全國比重由１９９１年的３６％下降到２００７年的３１．６％。主銷區糧食產需缺口逐年擴大。北京、天津、上海、浙江、福建、廣東和海南７個主銷區，糧食產量占全國的比重已由１９９１年的１２．２％下降到２００７年的６．３％；產需缺口由２００３年４８５億公斤擴大到２００７年５５０億公斤左右。此外，西部部分地區生態環境較差、土地貧瘠，糧食生產水平較低，存在供需缺口。 （五）品種結構性矛盾加劇。 小麥供需總量基本平衡，但品種優質率有待進一步提高。大米在居民口糧消費中約占６０％，且比重還在逐步提高，但南方地區水田不斷減少，水稻種植面積大幅下降，恢復和穩定生產的難度很大，稻谷供需總量將長期偏緊。玉米供需關系趨緊。大豆生產徘徊不前，進口依存度逐年提高。北方種植大豆、南方種植油菜籽比較效益低，生產縮減。糧食品種間（如東北大豆、玉米、水稻）爭地及糧食作物與油料、棉花、烤煙等經濟作物之間的爭地矛盾將長期存在。 （六）種糧比較效益偏低。 近年來，由于化肥、農藥、農用柴油等農業生產資料價格上漲和人工成本上升，農民種糧成本大幅增加，農業比較效益下降。隨著我國工業化、城鎮化快速發展，農村外出務工人員增多，特別是糧食主產區一半以上的青壯年勞動力外出打工，農業勞動力呈現結構性緊缺，一些地區糧食生產出現“副業化”的趨勢。與進城務工和種植經濟作物相比，種糧效益明顯偏低，保護農民種糧積極性、保持糧食生產穩定發展的難度加大。 （七）全球糧食供求偏緊。 全球糧食產量增長難以滿足消費需求增長的需要。據測算，近１０年來全球谷物消費需求增加２２００億公斤，年均增長１．１％；產量增加１０００億公斤，年均增長０．５％。目前，世界谷物庫存消費比已接近３０年來最低水平。２００６年以來，國際市場糧價大幅上漲，小麥、玉米、大米、大豆和豆油價格相繼創歷史新高。今后受全球人口增長、耕地和水資源約束以及氣候異常等因素影響，全球糧食供求將長期趨緊。特別是在能源緊缺、油價高位運行的背景下，全球利用糧食轉化生物能源的趨勢加快，能源與食品爭糧矛盾日益突出，將進一步加劇全球糧食供求緊張，我國利用國際市場彌補國內個別糧油品種供給不足的難度增大。 三、保障糧食安全的指導思想和主要目標 （一）指導思想。 以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，按照全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村的重大戰略部署和總體要求，堅持立足于基本靠國內保障糧食供給，加大政策和投入支持力度，嚴格保護耕地，依靠科學技術進步，著力提高糧食綜合生產能力，增加食物供給；完善糧食流通體系，加強糧食宏觀調控，保持糧食供求總量基本平衡和主要品種結構平衡，構建適應社會主義市場經濟發展要求和符合我國國情的糧食安全保障體系。 保障國家糧食安全，必須堅持以下原則： ——強化生產能力建設。嚴格保護耕地特別是基本農田，加強農田基礎設施建設，提高糧食生產科技創新能力，強化科技支撐，著力提高糧食單產水平，優化糧食品種結構。合理利用非耕地資源，增加食物供給來源。 ——完善糧食市場機制。加強糧食市場體系建設，促進糧食市場競爭，充分發揮市場在資源配置方面的基礎性作用。 ——加強糧食宏觀調控。完善糧食補貼和價格支持政策，保護和調動地方政府重農抓糧積極性和農民種糧積極性。健全糧食儲備制度，加強糧食進出口調劑，健全糧食宏觀調控機制。 ——落實糧食安全責任。堅持糧食省長負責制，增強銷區保障糧食安全的責任。 ——倡導科學節約用糧。改進糧食收獲、儲藏、運輸、加工方式，降低糧食產后損耗，提高糧食綜合利用效率。倡導科學飲食，減少糧食浪費。 （二）主要目標。 為保證到２０１０年人均糧食消費量不低于３８９公斤、到２０２０年不低于３９５公斤，要努力實現以下目標： ——穩定糧食播種面積。到２０２０年，耕地保有量不低于１８億畝，基本農田數量不減少、質量有提高。全國谷物播種面積穩定在１２．６億畝以上，其中稻谷穩定在４．５億畝左右。在保證糧食生產的基礎上，力爭油菜籽、花生等油料作物播種面積恢復到１．８億畝左右。 ——保障糧食等重要食物基本自給。糧食自給率穩定在９５％以上，到２０１０年糧食綜合生產能力穩定在５０００億公斤以上，到２０２０年達到５４００億公斤以上。其中，稻谷、小麥保持自給，玉米保持基本自給。畜禽產品、水產品等重要品種基本自給。 ——保持合理糧食儲備水平。中央和地方糧食儲備保持在合理規模水平。糧食庫存品種結構趨向合理，小麥和稻谷比重不低于７０％。 ——建立健全“四散化”糧食物流體系。加快發展以散裝、散卸、散存和散運為特征的“四散化”糧食現代物流體系，降低流通成本，提高糧食流通效率。到２０１０年全國糧食物流“四散化”比例達到３０％，到２０２０年提高到５５％。 四、保障糧食安全的主要任務 （一）提高糧食生產能力。 加強耕地和水資源保護。采取最嚴格的耕地保護措施，確保全國耕地保有量不低于１８億畝，基本農田保有量不低于１５．６億畝，其中水田面積保持在４．７５億畝左右。嚴格控制非農建設占用耕地，加強對非建設性占用耕地的管理，切實遏制耕地過快減少的勢頭。不斷優化耕地利用結構，合理調整土地利用布局，加大土地整理復墾，提高土地集約利用水平。繼續實施沃土工程、測土配方施肥工程。改進耕作方式，發展保護性耕作。合理開發、高效利用、優化配置、全面節約、有效保護和科學管理水資源，加大水資源工程建設力度，提高農業供水保證率，嚴格控制地下水開采。加強水資源管理，加快灌區水管體制改革，對農業用水實行總量控制和定額管理，提高水資源利用效率和效益。嚴格控制面源污染，引導農戶科學使用化肥、農藥和農膜，大力推廣使用有機肥料、生物肥料、生物農藥、可降解農膜，減少對耕地和水資源的污染，切實扭轉耕地質量和水環境惡化趨勢，保護和改善糧食產地環境。 切實加強農業基礎設施建設。下大力氣加強農業基礎設施特別是農田水利設施建設，穩步提高耕地基礎地力和產出能力。加快實施全國灌區續建配套與節水改造及其末級渠系節水改造，完善灌排體系建設；適量開發建設后備灌區，擴大水源豐富和土地條件較好地區的灌溉面積；積極發展節水灌溉和旱作節水農業，農業灌溉用水有效利用系數由２００５年的０．４５提升到２０１０年的０．５０，２０２０年達到０．５５以上。實施重點澇區治理，加快完成中部糧食主產區大型排澇泵站更新改造，提高糧食主產區排澇抗災能力。狠抓小型農田水利建設，抓緊編制和完善縣級農田水利建設規劃，整體推進農田水利工程建設和管理。加強東北黑土區水土流失綜合治理和水利設施建設，穩步提高東北地區水稻綜合生產能力。強化耕地質量建設，穩步提高耕地基礎地力和持續產出能力。大力推進農業綜合開發和基本農田整治，加快改造中低產田，建設高產穩產、旱澇保收、節水高效的規范化農田。力爭到２０１０年中低產田所占比重降至６０％左右，到２０２０年中低產田所占比重降到５０％左右。 著力提高糧食單產水平。強化科技支撐，大力推進農業關鍵技術研究，力爭糧食單產有大的突破，到２０１０年全國糧食單產水平提高到每畝３２５公斤左右，到２０２０年提高到３５０公斤左右。大力促進科技創新，強化農業生物技術和信息技術的應用，加強科研攻關，實施新品種選育、糧食豐產等科技工程，啟動轉基因生物新品種培育重大專項，提高生物育種的研發能力和擴繁能力，力爭在糧食高產優質品種選育、高效栽培模式、農業資源高效利用等方面取得新突破，加快培育形成一批具有自主知識產權的高產、優質、抗性強的糧油品種。實施農業科技入戶工程，集成推廣超級雜交稻等高產、優質糧食新品種和高效栽培技術、栽培模式，提倡精耕細作。主要糧食作物良種普及率穩定在９５％以上。科技對農業增長的貢獻率年均提高１個百分點。 加強主產區糧食綜合生產能力建設。按照資源稟賦、生產條件和增產潛力等因素，科學謀劃糧食生產布局，明確分區功能和發展目標。集中力量建設一批基礎條件好、生產水平高和糧食調出量大的核心產區；在保護生態前提下，著手開發一批有資源優勢和增產潛力的后備產區。核心產區、后備產區等糧食增產潛力較大的地區要抓緊研究增加本地區糧食生產的規劃和措施。加快推進優勢糧食品種產業帶建設，優先抓好小麥、稻谷等品種生產，在穩定南方地區稻谷生產的同時，促進東北地區發展粳稻生產。繼續擴大優質稻谷、優質專用小麥、優質專用玉米、高油高蛋白大豆和優質薯類雜糧的種植面積。在糧食主產省和西部重要產糧區，繼續實施優質糧食產業工程、大型商品糧生產基地項目和農業綜合開發項目等。積極推行主要糧食作物全程機械化作業，促進糧食生產專業化和標準化發展。抓好非主產區重點產糧區綜合生產能力建設，擴大西部退耕地區基本口糧田建設，穩定糧食自給水平。在穩定發展糧油生產的基礎上，合理調整農用地結構和布局，促進農業產業結構和區域布局的優化。 健全農業服務體系。加強糧食等農作物種質資源保護、品種改良、良種繁育、質量檢測等基礎設施建設。推進農業技術推廣體系改革和建設，整合資源，建立高效、務實、精干的基層涉農服務機構，強化農技推廣服務功能。大力推進糧食產業化發展，提高糧食生產組織化程度。加強病蟲害防治設施建設，建立健全重要糧食品種有害生物預警與監控體系，提高植物保護水平。健全農業氣象災害預警監測服務體系，提高農業氣象災害預測和監測水平。完善糧食質量安全標準，健全糧食質量安全體系。加強農村糧食產后服務，健全農業信息服務體系。 （二）利用非糧食物資源。 大力發展節糧型畜牧業。調整種養結構，逐步擴大優質高效飼料作物種植，大力發展節糧型草食畜禽。加強北方天然草原保護和改良，充分利用農區坡地和零星草地，建設高產、穩產人工飼草地，提高草地產出能力。加快南方草地資源的開發，積極發展山地和丘陵多年生人工草地、一年生高產飼草，擴大南方養殖業的飼草來源。力爭在２０２０年之前全國牧草地保有面積穩定在３９．２億畝以上。加快農區和半農區節糧型畜牧業發展，積極推行秸稈養畜。轉變畜禽飼養方式，促進畜牧業規模化、集約化發展，提高飼料轉化效率。 積極發展水產養殖業和遠洋漁業。充分利用內陸淡水資源，積極推廣生態、健康水產養殖。發展稻田和庭院水產養殖，合理開發低洼鹽堿地水產養殖，擴大淡水養殖面積。合理利用海洋資源，加強近海漁業資源保護，擴大、提高遠洋捕撈規模和水平。加強水產資源和水域生態環境保護，促進水產養殖業可持續發展。 促進油料作物生產。在優先保證口糧作物生產的基礎上，努力擴大大豆、油菜籽等主要油料作物生產，穩定食用植物油的自給率。繼續建設東北地區高油大豆、長江流域“雙低”（低芥酸、低硫苷）油菜生產基地。鼓勵和引導南方地區利用冬閑田發展油菜生產。加強油料作物主產區農田水利基礎設施建設，加快油料作物優良品種選育，大力推廣高產高油新品種，著力提高大豆、油菜籽和花生等油料作物單產和品質。到２０１０年油料單產比２００６年提高６％左右，油料含油率平均提高２個百分點。積極開發特種油料，大力發展芝麻、胡麻、油葵等作物生產，充分利用棉籽榨油。 大力發展木本糧油產業。合理利用山區資源，大力發展木本糧油產業，建設一批名、特、優、新木本糧油生產基地。積極培育和引進優良品種，加快提高油茶、油橄欖、核桃、板栗等木本糧油品種的品質和單產水平。積極引導和推進木本糧油產業化，促進木本糧油產品的精深加工，增加木本糧油供給。 （三）加強糧油國際合作。 完善糧食進出口貿易體系。積極利用國際市場調節國內供需。在保障國內糧食基本自給的前提下，合理利用國際市場進行進出口調劑。繼續發揮國有貿易企業在糧食進出口中的作用。加強政府間合作，與部分重要產糧國建立長期、穩定的農業（糧油）合作關系。實施農業“走出去”戰略，鼓勵國內企業“走出去”，建立穩定可靠的進口糧源保障體系，提高保障國內糧食安全的能力。 （四）完善糧食流通體系。 繼續深化糧食流通體制改革。積極推進現代糧食流通產業發展，努力提高糧食市場主體的競爭能力。繼續深化國有糧食企業改革，推進國有糧食企業兼并重組，重點扶持一批國有糧食收購、倉儲、加工骨干企業，提高市場營銷能力，在糧食收購中繼續發揮主渠道作用。鼓勵和引導糧食購銷、加工等龍頭企業發展糧食訂單生產，推進糧食產業化發展。發展農民專業合作組織和農村經紀人，為農民提供糧食產銷服務。引導各類中介組織開展對農民的市場營銷、信息服務和技術培訓，增強農民的市場意識。充分發揮糧食協會等中介組織行業自律和維護市場秩序作用。 健全糧食市場體系。重點建設和發展大宗糧食品種的區域性、專業性批發市場和大中城市成品糧油批發市場。發展糧食統一配送和電子商務。積極發展城鎮糧油供應網絡和農村糧食集貿市場。穩步發展糧食期貨交易，引導糧食企業和農民專業合作組織利用期貨市場規避風險。建立全國糧食物流公共信息平臺，促進糧食網上交易。 加強糧食物流體系建設。編制實施糧食現代物流發展規劃，推進糧食物流“四散化”變革。加快改造跨地區糧食物流通道，重點改造和建設東北地區糧食流出、黃淮海地區小麥流出、長江中下游地區稻谷流出以及玉米流入、華東地區和華南沿海地區糧食流入、京津地區糧食流入等六大跨地區糧食物流通道。在交通樞紐和糧食主要集散地，建成一批全國性重要糧食物流節點和糧食物流基地。重點加強散糧運輸中轉、接收、發放設施及檢驗檢測等相關配套設施的建設。積極培育大型跨區域糧食物流企業。大力發展鐵海聯運，完善糧食集疏運網絡。提高糧食物流技術裝備水平和信息化程度。 （五）完善糧食儲備體系。 完善糧食儲備調控體系。進一步完善中央戰略專項儲備與調節周轉儲備相結合、中央儲備與地方儲備相結合、政府儲備與企業商業最低庫存相結合的糧油儲備調控體系，增強國家宏觀調控能力，保障國家糧食安全。（１）中央戰略專項儲備主要用于保證全國性的糧食明顯供不應求、重大自然災害和突發性事件的需要。（２）中央調節周轉儲備主要用于執行中央政府為保護農民利益而實行的保護性收購預案，調節年度間豐歉。（３）地方儲備主要用于解決區域性供求失衡、突發性事件的需要及居民口糧應急需求。各省（區、市）儲備數量按“產區保持３個月銷量、銷區保持６個月銷量”的要求，由國家糧食行政主管部門核定，并做好與中央儲備的銜接。（４）所有從事糧食收購、加工、銷售的企業必須承擔糧油最低庫存義務，具體標準由省級人民政府制定。積極鼓勵糧食購銷企業面向農民和用糧企業開展代購、代銷、代儲業務，提倡農戶科學儲糧。 優化儲備布局和品種結構。逐步調整優化中央儲備糧油地區布局，重點向主銷區、西部缺糧地區和貧困地區傾斜；充分利用重要物流節點、糧食集散地，增強對大中城市糧食供應的保障能力。按照“優先保證口糧安全，同時兼顧其他用糧”的原則，優化中央儲備糧和地方儲備糧品種結構，保證小麥和稻谷的庫存比例不低于７０％，適當提高稻谷和大豆庫存比例；逐步充實中央和地方食用植物油儲備；重點大中城市要適當增加成品糧油儲備，做好糧油市場的應急供應保障。 健全儲備糧管理機制。加強中央儲備糧垂直管理體系建設。健全中央儲備糧吞吐輪換機制。建立銷區地方儲備糧輪換與產區糧食收購緊密銜接的工作機制。完善儲備糧監管制度，確保數量真實、質量良好和儲存安全。加強儲備糧倉儲基礎設施建設，改善儲糧條件，提高糧食儲藏技術應用水平，確保儲糧安全。 （六）完善糧食加工體系。 大力發展糧油食品加工業。引導糧油食品加工業向規模化和集約化方向發展。按照“安全、優質、營養、方便”的要求，推進傳統主食食品工業化生產，提高優、新、特產品的比重。推進糧油食品加工副產品的綜合利用，提高資源利用率和增值效益。強化糧油食品加工企業的質量意識和品牌建設，促進糧油食品加工業的健康、穩定發展。 積極發展飼料加工業。我國玉米生產首先是滿足養殖業發展對飼料的需要。優化飼料產業結構，改進飼料配方技術，加快發展濃縮飼料、精料補充料和預混合飼料，提高濃縮飼料和預混合飼料的比重，建立安全優質高效的飼料生產體系。大力開發和利用秸稈資源，緩解飼料對糧食需求的壓力。積極開發新型飼料資源和飼料品種，充分利用西部資源優勢，建立飼料飼草等原料生產基地。 適度發展糧食深加工業。在保障糧食安全的前提下，發展糧食深加工業。生物質燃料生產要堅持走非糧道路，把握“不與糧爭地，不與人爭糧”的基本原則，嚴格控制以糧食為原料的深加工業發展。制定和完善糧食加工行業發展指導意見，加強對糧食深加工業的宏觀調控和科學規劃，未經國務院投資主管部門核準一律不得新建和擴建玉米深加工項目。 五、保障糧食安全的主要政策和措施 （一）強化糧食安全責任。 保障糧食安全始終是治國安邦的頭等大事。地方各級人民政府和各有關部門要統一思想，提高認識，高度重視糧食安全工作。要建立健全中央和地方糧食安全分級責任制，全面落實糧食省長負責制。省級人民政府全面負責本地區耕地和水資源保護、糧食生產、流通、儲備和市場調控工作。主產區要進一步提高糧食生產能力，為全國提供主要商品糧源；主銷區要穩定現有糧食自給率；產銷平衡區要繼續確保本地區糧食產需基本平衡，有條件的地方應逐步恢復和提高糧食生產能力。要將保護耕地和基本農田、穩定糧食播種面積、充實地方儲備和落實糧食風險基金地方配套資金等任務落實到各省（區、市），并納入省級人民政府績效考核體系，建立有效的糧食安全監督檢查和績效考核機制。國務院有關部門負責全國耕地和水資源保護、糧食總量平衡，統一管理糧食進出口，支持主產區發展糧食生產，建立和完善中央糧食儲備，調控全國糧食市場和價格。要不斷完善政策，進一步調動各地區、各部門和廣大農民發展糧食生產的積極性。 糧食經營者和用糧企業要按照法律、法規要求，嚴格落實糧食經營者保持必要庫存的規定，履行向當地糧食行政管理部門報送糧食購銷存等基本數據的義務。所有糧食經營者必須承擔糧食應急任務，在發生緊急情況時服從國家統一安排和調度。 （二）嚴格保護生產資源。 堅持家庭承包經營責任制長期穩定不變，加快農業經營體制機制創新。依法推進農村土地承包經營權流轉，在有條件的地方培育發展多種形式適度規模經營的市場環境，促進土地規模化、集約化經營，提高土地產出效率。 落實省級人民政府耕地保護目標責任制度，嚴格執行耕地保護分解任務，把基本農田落實到地塊和農戶，確保基本農田面積不減少、用途不改變、質量有提高。加強土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃實施的管理。加強土地利用年度計劃管理，嚴格控制非農建設用地規模，推進土地集約、節約利用。嚴格執行征地聽證和公告制度，強化社會監督。嚴格執行耕地占補平衡制度，加強對補充耕地質量等級的評定和審核，禁止跨省區異地占補。完善征地補償和安置制度，健全土地收益分配機制。研究建立耕地撂荒懲罰制度。健全國家土地督察制度，嚴格土地執法，堅決遏制土地違規違法行為。 加強草原等非耕地資源的保護與建設。建立基本草原保護制度，劃定基本草原，任何單位和個人不得擅自征用、占用基本草原或改變其用途。建立劃區輪牧、休牧和禁牧制度，逐步實現草畜平衡。加強對草原生態的保護與建設，加快實施天然草原退牧還草工程，防止草原退化和沙化。積極研究推進南方草地資源保護和開發利用。加強對水域、森林資源的保護。 （三）加強農業科技支撐。 建立以政府為主導的多元化、多渠道農業科研投入體系，增加對農業（糧食）科研的投入。國家重大科技專項、科技支撐計劃、８６３計劃、９７３計劃等要向農業領域傾斜。繼續安排農業科技成果轉化資金，加快農業技術成果的集成創新、中試熟化和推廣普及。 建立健全農業科技創新體系，加快推進農業科技進步。加強國家農業科研基地、區域性科研中心的創新能力建設，推動現代農業產業技術體系建設，提升農業區域創新能力。逐步構建以國家農技推廣機構為主體、科研單位和大專院校廣泛參與的農業科技成果推廣體系。深化農業科研院所改革，建立科技創新激勵機制，鼓勵農業科研單位、大專院校參與農業科技研發和推廣，充分發揮其在農業科研和推廣中的作用。 引導和鼓勵涉農企業、農民專業合作經濟組織開展農業技術創新和推廣活動，積極為農民提供科技服務。深入實施科技入戶工程，加大重大技術推廣支持力度，繼續探索農業科技成果進村入戶的有效機制和辦法。大力發展農村職業教育，完善農民科技培訓體系，調動農民學科學、用科技的積極性，提高農民科學種糧技能。加強農業科技國際合作交流，增強自主創新能力。 （四）加大支持投入力度。 增加糧食生產的投入。強化農業基礎，推動國民收入分配和國家財政支出重點向“三農”傾斜，大幅度增加對農業和農村的投入，努力增加農民收入。各級人民政府要按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，不斷加大財政支農力度。優化政府支農投資結構，重點向提高糧食綜合生產能力傾斜，切實加大對農田水利等基礎設施建設投入。增加國家對基本農田整理、土地復墾、農業氣象災害監測預警設施建設、農作物病蟲害防治的投入。各類支持農業和糧油生產的投入，突出向糧食主產區、產糧大縣、油料生產大縣和基本農田保護重點地區傾斜。積極扶持種糧大戶和專業戶發展糧食生產。 加大金融對農村、農業的支持力度。逐步健全農村金融服務體系，完善農業政策性貸款制度，加大對糧油生產者和規模化養殖戶的信貸支持力度，創新擔保方式，擴大抵押品范圍，保證農業再生產需要。 完善糧食補貼和獎勵政策。完善糧食直補、農資綜合直補、良種補貼和農機具購置補貼政策，今后隨著經濟發展，在現有基礎上中央財政要逐年較大幅度增加對農民種糧的補貼規模。完善糧食最低收購價政策，逐步理順糧食價格，使糧食價格保持在合理水平，使種糧農民能夠獲得較多收益。借鑒國際經驗，探索研究目標價格補貼制度，建立符合市場化要求、適合中國國情的新型糧食價格支持體系，促進糧食生產長期穩定發展。繼續實施中央對糧食（油料）主產縣的獎勵政策。加大對東北大豆、長江流域油菜籽和山區木本糧油生產的扶持力度。完善農業政策性保險政策，加快建立大宗糧食作物風險規避、損失補償機制和災后農田恢復能力建設的應急補助機制。 完善糧食風險基金政策。根據糧食產銷格局變化，進一步完善糧食風險基金政策，加大對糧食主產區的扶持力度。 加強對糧食產銷銜接的支持。建立健全糧食主銷區對主產區利益補償機制，支持主產區發展糧食生產。鐵路和交通部門要加強對跨區域糧食運輸的組織、指導和協調，優先安排履行產銷合作協議的糧食運輸。糧食主銷區要支持銷區的糧食企業到產區建立糧食生產基地，參與產區糧食生產、收購并定向運往銷區。鼓勵產區糧食企業到銷區建立糧食銷售網絡，保證銷區糧食供應。主產區糧食企業在銷區建立物流配送中心和倉儲設施的，主銷區地方人民政府要給予必要支持。 加大對散糧物流設施建設的投入。引導多渠道社會資金建設散糧物流設施，積極推進糧食物流“四散化”變革。對服務于糧食宏觀調控的重要物流通道和物流節點上的散裝、散卸、散存、散運及信息檢測等設施的建設，各級人民政府要予以支持。 （五）健全糧食宏觀調控。 健全糧食統計制度。完善糧食統計調查手段。加強對糧食生產、消費、進出口、市場、庫存、質量等監測，加快建立糧食預警監測體系和市場信息會商機制。成立糧食市場調控部際協調小組，建立健全高效靈活的糧食調控機制。 健全和完善糧食應急體系。認真落實《國家糧食應急預案》的各項要求，形成布局合理、運轉高效協調的糧食應急網絡。增加投入，加強對全國大中城市及其他重點地區糧食加工、供應和儲運等應急設施的建設和維護，確保應急工作需求。對列入應急網絡的指定加工和銷售企業，地方人民政府要給予必要的扶持，增強糧油應急保障能力。完善對特殊群體的糧食供應保障制度，保證貧困人口和低收入階層等對糧食的基本需要。建立健全與物價變動相適應的城鄉低保動態調整機制，確保城鄉低收入群體生活水平不因物價上漲而降低。 完善糧食流通產業政策。進一步完善糧食市場準入制度，加快研究制定國內糧油收購、銷售、儲存、運輸、加工等領域產業政策，完善管理辦法。 加強糧食行政管理體系建設。落實和健全糧食行政執法、監督檢查和統計調查職責，保障糧食宏觀調控和行業管理需要。 （六）引導科學節約用糧。 按照建設資源節約型社會的要求，加強宣傳教育，提高全民糧食安全意識，形成全社會愛惜糧食、反對浪費的良好風尚。改進糧食收購、儲運方式，加快推廣農戶科學儲糧技術，減少糧食產后損耗。積極倡導科學用糧，控制糧油不合理的加工轉化，提高糧食綜合利用效率和飼料轉化水平。引導科學飲食、健康消費，抑制糧油不合理消費，促進形成科學合理的膳食結構，提高居民生活和營養水平。建立食堂、飯店等餐飲場所“綠色餐飲、節約糧食”的文明規范，積極提倡分餐制。抓緊研究制定鼓勵節約用糧、減少浪費的相關政策措施。 （七）推進糧食法制建設。 認真貫徹執行農業法、土地管理法、草原法、糧食流通管理條例和中央儲備糧管理條例等法律法規，加大執法力度。加強糧食市場監管，保證糧食質量和衛生安全，維護正常的糧食流通秩序。制定公布糧食安全法，制（修）訂中央和地方儲備糧管理、規范糧食經營和交易行為等方面的配套法規。 （八）制定落實專項規劃。 抓緊組織編制糧食生產、流通、儲備、加工等方面的專項規劃，推進本綱要實施，形成以本綱要為統領，各專項規劃統一銜接的規劃體系。各地區和各有關部門按照本綱要和各專項規劃的要求，抓好組織實施。 |
