土地為什么要三權(quán)分置？

《 農(nóng)民日?qǐng)?bào) 》（ 2017年08月23日   03 版）

   柯炳生

   幾百年前，一位外國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家說：土地是財(cái)富之母……
   幾十年前，一位中國(guó)詩人說：為什么我的眼里常含淚水？因?yàn)槲覍?duì)這土地愛得深沉……
   兩個(gè)人說的都是土地的重要性，一個(gè)是從經(jīng)濟(jì)上，一個(gè)是從情感上。而對(duì)于靠土地謀生的農(nóng)民來說，土地就是命根子。
   從90年前的“打土豪，分田地”，到70年前的土地改革，到40年前的農(nóng)村改革，核心都是土地。這說明，土地不僅僅是農(nóng)民的命根子，更是整個(gè)國(guó)家發(fā)展與穩(wěn)定的基礎(chǔ)。
   土地問題的核心是制度安排，是所有制問題。有關(guān)土地制度的文章汗牛充棟，討論和爭(zhēng)論的核心，是私有制和公有制哪個(gè)更好。在理論和學(xué)術(shù)上，可以不斷爭(zhēng)論下去，但是，對(duì)于決策者來說，無法等待，只能選擇。這種選擇，也是一個(gè)試錯(cuò)的過程。這種選擇，也沒有標(biāo)準(zhǔn)答案，不同的國(guó)情等具體情況下，最佳選擇不同。對(duì)理論理解得越透徹，對(duì)實(shí)踐了解得越深入，得出的結(jié)論就越科學(xué)，選擇就越可行。
   對(duì)于我國(guó)農(nóng)村土地政策，我自己的認(rèn)識(shí)，有一個(gè)發(fā)展和變化的過程。開始時(shí)是一種想法，然后有過搖擺，最后堅(jiān)定了一種觀點(diǎn)：三權(quán)分置的土地制度安排，是最適于我國(guó)情況的選擇。
   這要從農(nóng)村土地的功能說起。農(nóng)村土地的功能很多，有上述詩人表達(dá)出來的情感功能，有環(huán)境生態(tài)功能等等，而最為基本的功能，是上述經(jīng)濟(jì)學(xué)家所說的功能，即生產(chǎn)資料功能。在美國(guó)、巴西這樣的大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)國(guó)家中，尤其如此。而在農(nóng)業(yè)小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的國(guó)家中，尤其是在我國(guó)，在城鄉(xiāng)制度差別仍然存在的情況下，土地還有另外一項(xiàng)基本功能：社會(huì)保障。
   這種社會(huì)保障功能，事關(guān)重大。我國(guó)有2億多農(nóng)民工，他們?cè)诔鞘兄写蚬ぃ瑓s沒有真正融入城市社會(huì)，尤其是在社會(huì)保障方面。因此，當(dāng)遭遇失業(yè)時(shí)，他們只能返回農(nóng)村，而農(nóng)村的那塊承包地，就是他們最后的生存保障，一種托底性質(zhì)的社會(huì)保障。
   近年來，我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程很快，擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，成為必需。這時(shí)，土地的生產(chǎn)資料功能和社會(huì)保障功能，就出現(xiàn)了沖突：生產(chǎn)資料功能要求流轉(zhuǎn)，而社會(huì)保障功能則要求穩(wěn)定。如何協(xié)調(diào)處理好這兩種功能，就需要進(jìn)行制度創(chuàng)新。土地的三權(quán)分置，提供了一種很好的解決方案，即把土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系劃分為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)；所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸農(nóng)戶，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸具體的使用者。實(shí)際上，就是把原來的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，明確拆分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。
   集體所有權(quán)。我認(rèn)為，有兩方面重大意義。一是體現(xiàn)社會(huì)主義公有制性質(zhì)，這是社會(huì)制度要求；二是更好地進(jìn)行用途管制，保護(hù)土地，不讓土地被濫用或轉(zhuǎn)為非農(nóng)地。在我國(guó)，如果實(shí)行私有制，則農(nóng)村土地用途管制會(huì)很難，會(huì)出大問題。就像很多城市小區(qū)中的私搭亂建，一旦失控，法不責(zé)眾，后果就不可收拾。另外，公共設(shè)施建設(shè)用地的征用，也將變得更為困難。
   農(nóng)戶承包權(quán)。這是農(nóng)村集體組織成員權(quán)益的體現(xiàn)，為農(nóng)戶提供托底性的社會(huì)保障。農(nóng)戶承包權(quán)，應(yīng)該永久不變。只要農(nóng)戶沒有納入城市社會(huì)保障體系，就不能被以任何方式剝奪承包權(quán)。否則，就會(huì)出現(xiàn)土地兼并，出現(xiàn)拉美國(guó)家的城市貧民窟和社會(huì)動(dòng)蕩問題。有人主張可用承包權(quán)做信貸抵押，這是直接破壞土地的社會(huì)保障功能，無異于殺雞取卵。放開了這一點(diǎn)，就等于放開了土地兼并，為城市貧民窟提供人口。解決農(nóng)民貸款難問題，有別的更好的辦法。
   經(jīng)營(yíng)權(quán)。這是承包權(quán)的價(jià)值體現(xiàn)。獲得承包權(quán)的農(nóng)戶，具有初始經(jīng)營(yíng)權(quán)。行使這項(xiàng)經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己種地，獲得經(jīng)營(yíng)收入；也可以轉(zhuǎn)讓出去，獲得地租收入，同時(shí)保留承包權(quán)，即保留收回經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利。打個(gè)比方，就像城里人的產(chǎn)權(quán)房，既可以自己住，也可以出租給別人住；出租之后，也是保留著收回來自己住的權(quán)利。把經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)拆分開來，更有利于打消農(nóng)戶轉(zhuǎn)出經(jīng)營(yíng)權(quán)的疑慮，更有利于那些真心想做大做強(qiáng)農(nóng)業(yè)的人，取得更多的經(jīng)營(yíng)土地，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。美國(guó)和歐盟的大農(nóng)場(chǎng)，大都也是租地經(jīng)營(yíng)的。
   我覺得，從本質(zhì)屬性看，經(jīng)營(yíng)權(quán)可以稱為“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)”。因?yàn)椋瑹o論誰持有經(jīng)營(yíng)權(quán)，無論是承包農(nóng)戶自己，還是轉(zhuǎn)給其他人或者企業(yè)，都是只有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利，而不是別的。不少投資者眼睛盯著這項(xiàng)經(jīng)營(yíng)權(quán)，看到的不僅僅是莊稼、蔬菜和果樹，還有各種各樣的房子……如果明確命名為“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)”，可直接斷了投資者的非分之想，便于更嚴(yán)格地管理土地使用，更好地保護(hù)農(nóng)業(yè)用地。
   簡(jiǎn)言之，實(shí)行農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，可以更好地協(xié)調(diào)、保護(hù)和促進(jìn)公共利益、農(nóng)戶利益和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。