剛剛閉幕的黨的十七屆三中全會將糧食安全列為今后農村改革發展的主要議題之一，在改革開放30周年之際再次凸顯了糧食安全對于我國經濟社會全局發展的戰略意義。

　　新中國成立以來，糧食安全一再受到國際社會的廣泛質疑，糧食生產與消費也一度遇到較大的困難。改革開放以后，以農村家庭聯產承包責任制為標志的一系列經濟改革極大地調動了農民生產積極性，大大提高了糧食生產能力，確保了我國的口糧安全。但是，隨著我國工業化、城鎮化的快速推進，國際生物能源加快發展和糧食成為少數國家的政治武器等新變化，我國的糧食安全日益成為一個動態變化的命題，面臨日益復雜多變的國際國內因素的影響，這需要我們堅定不移地通過深化改革來確保未來的糧食安全。

　　以家庭聯產承包責任制為標志的中國農村改革，極大地釋放了農民的生產積極性，嚴重短缺的糧食生產由此邁入了快速提升的歷史轉折階段，我國糧食安全的任務由"溫飽"轉向小康

　　建國以后至改革開放前的較長時期內，我國實行大包干的"人民公社"體制，這種集體生產的平均主義形式嚴重束縛了生產力，導致農民生產積極性不高，時有民謠形容曰："出工一條龍，做事一窩瘋，出工不出力，總是一個工，"糧食安全一度陷入困境。

　　困則思變。1978年12月，安徽省鳳陽縣梨園公社小崗生產隊的農民第一個吃"螃蟹"，實行"分田到戶、包產到戶"。"交足國家的、留夠集體的，剩下都是自己的"，家庭聯產承包責任制這一中國農民的偉大創舉，極大地調動了億萬農民的生產積極性。有民謠為證："改革開放真是好，干部不叫自覺搞，有病有災不告饒，爭先恐后怕輸了。"農業生產的巨大潛力因此得以釋放。1982-1986年，中央連續5年每年制定一個"一號文件"，把以家庭聯產承包為主的責任制推向全國。

　　"聯產承包制"的土地政策克服了平均主義，其實質是農民重新獲得了曾經被集體化的土地，部分地取得了生產和分配的自主權。這一改革不僅在短時間內解決了中國人的溫飽問題，而且迎來了農業增長的"黃金時期"，使農業增產，農民增收，農村發展，農村的落后狀態迅速為之改觀。我國從此走出了糧食和農副產品缺乏的困境。到1984年，全國農村甚至到處出現賣糧難現象，與今天強調糧食安全形成了極大的反差。

　　此后，中央又出臺了一系列促進農民增產增收的改革措施，對農民實行直接補貼、良種補貼、購買大型農機具補貼、農業保險保費補貼和獎勵糧食生產大縣等。這些政策的實施，有力地促進了農民增產增收。全面廢止農業稅則開啟了新的農業時代。改革開放30年，我國糧食生產總體保持了持續增長趨勢，總產從1978年的3.05億噸增加到2007年的5.02億噸，年均增長1.74%。

　　隨著糧食"增產難增收"現象的出現，糧食流通領域的改革被推向前臺。1982年，中央把糧食統購統銷納入改革議程；1985年，中央決定對糧食和棉花取消統購，改為合同訂購，實行市場調節；1993年以后，開始探索糧食流通領域市場化取向的改革；1998年，糧食流通領域實行"四分開一完善"，即實行政企分開、儲備與經營分開、中央與地方責任分開、新老財政掛賬分開，完善糧食價格機制；2004年全面放開糧食購銷和價格，實現糧食購銷市場化和市場主體多元化。通過改革糧食流通體制，推動了市場在資源配置中發揮基礎性作用，促進了糧食和農產品的流通；使農民從農業生產和種糧中獲得的收入明顯增加，一定程度上改變了糧食"增產不增收"的怪現象。

　　近年來，黨中央、國務院高度重視糧食安全，繼續加大財政支農惠農力度。2003-2007年，中央財政"三農"投入達1.6萬億元，年均增長17.8％；每年減輕農民負擔1335億元；2008年"四補貼"達到1028億元，比上年翻一番；對主要糧食品種實行最低收購價政策，并逐步提高最低收購價。由于相對價格回升激勵，加上政府財政扶持政策鼓勵，2004-2007年4年糧食產量快速增長，增幅達16.4%。今年我國糧食產量有望達到歷史最好水平，首次實現連續5年增產。

　　與歷史上糧食緊缺匱乏危及國民基本食物安全不同，如今，已經度過了人口增長最高峰的中國，單純因人口增長帶來的糧食需求壓力明顯減弱，糧食安全基本內涵已發生實質轉變，糧食安全的任務更多地轉向為全國人民提供小康保障。

　　改革開放以來，我國的糧食安全日益成為一個動態變化的命題，口糧安全問題之后是工業化、城市化加速所帶來的工業用糧、能源耗糧增長過快，耕地減少，種糧比較效益差、成本上升過快導致的糧食種植和產量減少，以及國際生物能源產業發展抬高糧價，國際糧食貿易禁運等新的糧食安全問題

　　在國家實施一系列改革措施、加大財政支農惠農帶來糧食連年增產的背后，我們更要看到隱伏著影響糧食安全的新的不安全因素。

　　我國正在由傳統農業社會向現代化國家轉型，工業化與城市化是繞不過的兩道坎。而工業化、城市化加速所帶來的直接后果則是工業用糧、能源耗糧增長過快，耕地遭蠶食。盡管中央三令五申要實行最嚴格的土地保護政策，但仍阻擋不住"世界工廠"的擴張。據統計，1996-2007年，我國耕地減少1.25億畝，最近5年減少近1億畝。連江南一些號稱"魚米之鄉"的地方也不得不外購糧食。而據測算，城市化程度每提高一個百分點，糧食消費總量大體增加1000萬噸。根據發展規劃，我國的城市化水平要從2006年的43.9％提升到2020年的58％，提高14個百分點，至少要有1.4億噸糧食作為基礎，相當于目前我國糧食生產總量的1/4強。另外，隨著人們消費結構的變化和食品加工業的發展，工業用糧將繼續增加，預計年遞增2.2％，占糧食總消費的8％左右。

　　一方面，耕地在工業化和城市化的夾擊中銳減；另一方面，由于種糧成本上升過快、比較效益差，導致農民自發調整種植結構，糧食種植面積在趨勢性減少，一些地方甚至重現耕地拋荒現象。鳳陽縣小崗村在近年農村種植結構調整中，該村1800畝耕地中超過1/3進行了經營權流轉，全部種植葡萄和雙孢菇。據村民預計，因為減糧增收，短期內該村將有一半的糧田轉向非糧生產。種糧收益與成本"兩個增速"間的剪刀差對糧食生產的制約作用不容低估。國家糧食局提供的調查報告顯示，今年部分地區的小麥市場收購價雖然較上年增漲10.45%，但是生產成本投入畝均增幅卻高達28.06%，從而導致小麥畝均效益較上年猛降近一半。

　　糧食安全還應該看到以下幾個方面的問題：一是近幾年雖然國家對農業基礎設施的投資增長很多，但農民自身的投資、投勞在減少；二是農民雖增收很快，但城鄉收入差距仍在進一步拉大，2007年城鄉居民收入比擴大到3.33：1，絕對差距達到9646元，是改革開放以來差距最大的一年；三是糧食主產區的農民收入并沒有明顯改善，甚至出現倒退。

　　更令人憂慮的是，由于農業投資大、收益見效慢，我國金融行業對農村市場望而卻步，甚至連農業銀行、農村信用社也在一步步的改革中收縮農村戰線，部分農村地區甚至出現了"金融空白"現象。農村金融"失血"嚴重，直接影響農戶進行農田水利基礎設施建設，大多數農村缺乏灌溉設施，農業靠天吃飯的局面沒有得到根本性改觀，增大了農民的種糧成本和風險。

　　與此同時，國際資本卻在悄然滲透到我國糧食流通、加工領域。目前我國最大的93家大豆壓榨（煉油）廠中，60%都已經被外資控制。跨國糧商一旦掌握大量糧源，掌握了我們的糧食加工流通關鍵環節，他們就能夠掌控糧價，打破目前穩定的國內糧價局面。而糧價一旦被抬高，他們一方面可以從自己掌握的糧源中獲利，同時還可與期貨市場相配合，獲取更大利益。

　　從全球范圍來看，糧食在很多國家作為一種戰略商品，已被明確禁止出口。中國糧食安全依賴國際市場的風險大大增加。近來，價值被低估的糧食正成為國際資本逐利的投資品，與國際熱錢在糧市興風作浪相對應，一些西方國家正在將糧食變成他們手里的重要政治武器，并肆意操縱國際糧價。這給我國糧價穩定帶來沖擊和挑戰。我國的糧食生產和消費均占世界總量的1/4左右，糧食自給率下降1個百分點，就需進口500萬噸。大量進口糧食風險大、代價大，特別是遇到特殊時期，容易受制于人而影響我國戰略部署。

　　未來美國將主導生物能源產業大發展，這一新問題的出現，將使全球進入"糧食安全"的高代價時代。中國一旦卷入這場生物能源的競爭，糧食安全將不可避免地受到嚴重影響。

　　確保糧食安全必須深化改革，進一步解放和發展生產力，發展中國特色的現代農業，促進糧食生產、流通和加工的健康發展；創新體制機制，提高糧農和各級地方政府的種糧積極性，提高糧食綜合生產能力和抵御市場風險的能力，為我國糧食安全提供根本保障

　　應對上述威脅我國糧食安全的新變化，需要深化改革，進一步解放和發展生產力，發展中國特色的現代農業，進一步推進糧食生產、流通和加工領域的發展，創新體制機制，提高農民和各級地方政府的種糧積極性，提高糧食綜合生產能力和抵御市場風險的能力，建立確保糧食安全的長效機制。

　　以"分散經營"為核心的家庭聯產承包體制經歷多年發展，對糧食生產、農村發展的推動力明顯減弱，已經進入了發展的瓶頸期：一是小規模農業生產無法解決效率和效益問題，不能適應規模化和產業化經營；二是農民擁有的土地仍是有限使用權，農民與承包的土地之間缺乏長期穩定的利益關系，名義上歸集體所有的土地常常被地方政府賣給開發商牟利，耕地和農民的利益難以保障。

　　因此，需要通過新一輪的改革，在堅持土地公有制的前提下，進一步明晰土地財產權，完善土地征用制度，延長土地經營權年限，進一步解放和發展生產力，通過發展中國特色的現代農業，提高糧食綜合生產能力。同時，允許農民土地經營權以多種形式有償流轉，為農業規模化經營創造條件。

　　就流通和加工領域而言，一是完善包括糧食收購市場、零售市場、批發市場和糧食期貨市場在內的糧食市場體系。其中，糧食期貨市場對于引導農民種糧、指導農民賣糧、促進農民增收，幫助糧企開展套期保值、規避價格風險，以及應對全球化風險意義重大。二是鼓勵社會資金參與糧食流通領域的競爭，促成海、陸、鐵路和公路形成聯運，解決我國糧食供需格局需要大范圍調動糧食的現實矛盾。三是必須加快我國農村金融改革，發展小額信貸，為農村金融"輸血"，發展國內糧食加工業。外資進入我國糧食加工業，背后的真正問題是民族加工業缺少金融支持。四是發展農業專業合作組織，增強農民的組織化程度和集體談判能力，提高糧農抵御市場風險的能力。

　　糧食購銷價格改革要進一步深化。盡管最近幾年糧價漲幅比較大，農民種糧的比較收益有所提高，但與國際糧價相比，中國糧食市場的"價格洼地"現象還是很明顯的。低糧價雖然有助于保證國內物價穩定，減緩通脹壓力，但是相對的價格"洼地"一是難以提高糧農生產積極性，二是容易為國際資本所覬覦。因此，要適當提高糧價，加大對種糧農戶的直接補貼。

　　要科學制定糧食安全評價體系。要打破糧食生產與地方GDP不協調這個怪圈，必須調動地方政府的種糧積極性。應根據全國的產業布局制定考核辦法，糧食主產區的考核以糧食生產為主，而非過分強調GDP。只有這樣，地方政府才能沉下心來發展農業、抓糧食生產，從而形成良性循環，確保糧食安全。

　　除此之外，還要在其他一系列制約農業發展和農民種糧積極性的制度安排上進行有效改革，在統一城鄉戶籍、建立平等的就業制度、自由遷移、公共品的使用以及民主參與等方面，逐步取消對農民的一些歧視性限制，給農民以平等的發展權利。只有在發展權上解放農民，提高農民的組織化程度和集體談判能力，才是鞏固農業基礎地位、保證糧食安全和解決三農問題的關鍵所在。

　　總之，中國的糧食安全因改革得到保障，在改革和發展中面臨新的挑戰和難題。只有始終把解決好十幾億人口吃飯問題作為治國安邦的頭等大事，才能在不斷發展中創新改革，探索出糧食安全的新方略，確保我國糧食安全。